党的二十届四中全会“十五五”规划建议指出：“健全与人口变化相适应的教育资源配置机制，扩大学龄人口净流入城镇的教育资源供给。”按照这一部署，“十五五”规划纲要明确要求，“加强基础教育资源跨学段动态调整和余缺调配，扩大学龄人口净流入城镇的教育资源供给”。在人口增减变动宏观背景下，基础教育学龄人口排浪式变动和区域迁移流动性增强，不仅给基础教育资源配置带来了新要求和挑战，更对教师资源的动态统筹提出了紧迫命题。
随着学校办学条件的日益改善，教师资源配置成为办强办优基础教育的关键基础。优化各级各类学校师生配比，也是《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（以下简称《纲要》）的重要部署。“十五五”时期，优化教师资源配置已超越传统意义上单纯的数量供给，亟须将教师配备与基础教育学龄人口总量排浪式变动、区域迁移流动特征相结合，同时满足各学科教学需要和建设高质量基础教育体系的要求。
【人口变化趋势下教师资源配置重点】
准确把握人口生育率、流动率是科学建设学校的规划基础，学龄人口变动影响着把学校建设在哪里、教师配置在哪里。
基础教育学龄人口变动趋势特征。近年来，我国基础教育学龄人口呈现新态势，一是总和生育率下降，且随着人口出生高峰，基础教育学段学龄人口呈现由低到高的排浪式变动趋势。学前教育学龄人口在持续减少，小学在校生规模已于2023年达到高峰，初中和高中阶段学龄人口将在未来几年达峰，然后持续减少。二是基础教育学龄人口跨区域流动性强。2023年、2024年，进城务工人员随迁子女在校生规模虽在下降，但占在校生比例均稳定在小学约9%、初中约8%，均为九成以上在公办学校就读。基础教育学龄人口数变动较快，如果教师资源配置滞后，就会出现中小学教师总量满足但结构性短缺的现实矛盾。
中小学教师配置标准及教育财政预算约束。教师配置标准是多种决策的结合，既要满足班级教学需求，又要满足地方财政预算约束，突破预算约束的编制标准是不现实的。生师比降低意味着财政要负担更多教师的工资，这就是所谓财政预算约束，也是各国控制生师比的重要原因之一。我国在现有基础教育管理体制下，各地按国家规定教师配备标准，教师供给总量总体取决于国家中小学在校生数和生师比，而流动的基础教育学龄人口却对无法流动的教师编制及预算提出了新要求。
中小学教师配置的总量充足与结构性短缺。2024年，我国小学和初中教育生师比分别为16.06∶1和12.98∶1，普通高中生师比为12.70∶1。按编制标准，中小学教师配置总量充足。但从各学段未来在校生数看，全国学前教育和小学教育阶段专任教师需求量波动变化，初中、普通高中学校专任教师需求数量先升后降。随着学龄人口变动和城镇化发展，未来小学阶段教师总量过剩，城镇教师缺口增大，农村学校“超编又缺人”，初中、高中阶段教师总量不足，乡村小规模学校教师队伍呈现出局部和区域性的高龄化等问题。分学科看，学科教师资源配置不平衡，薄弱紧缺学科教师数量不足。总之，在教师总量充足情况下，在哪里配置教师、配置什么学科的教师，都是优化教师资源配置需要关注的基本点。
【中小学教师资源配置要适应高质量基础教育体系建设的需要】
基于基础教育学龄人口排浪式变动、迁移流动的特征和高质量基础教育体系建设需求，我国中小学教师资源配置仍面临一些困境和挑战。
学龄人口排浪式变动要求教师要有一定岗位转换能力。我国出生人口的变化趋势正在影响着中小学在校生数。小学学生规模达峰后，按现有编制标准，很快出现的一个问题就是小学教师出现冗余，初中、高中教师出现短缺。在“以县为主”教师聘用制管理制度下，教师退出主要依赖退休、转岗等，各地在财政约束下，必然的一个选择就是小学教师向初中和高中学段转岗、初中教师向高中学段转岗。从教师资格管理角度看，从低学段向高学段转岗，必须通过考核等才能获得高学段资格，方可任教高学段。一贯制学校教师在同一校园，对学校教育教学环境熟悉，转岗速度相对快些。乡村学校教师要从小规模学校流向城镇学校，必须完成从乡村教育教学环境到城镇学校教育教学环境的转换适应。
学龄人口的常住地就学模式对教师配置提出动态要求。我国基础教育学龄人口主要在户籍所在地接受基本公共教育服务，教师资源配置依托所在区域学龄人口数或在校学生数进行配置。随着随迁子女就学逐步实行流入地“两为主”政策，与儿童常住地适配的配置模式逐步形成，为随迁子女就学提供了一个区域空间相对灵活的就学制度。这对教师资源配置提出了动态性要求，教师配置要与常住地学龄人口的动态变动紧密匹配。
编制管理制度的属地惯性造成教师很难动态配置。在“以县为主”的基础教育管理体制下，教师编制数主要依据县域内实时在校生数核算。当学生发生跨县（区）域流动时，教师编制很难随着学生流动，这就不免造成随迁子女流入地教师总量短缺、流出地教师总量冗余，造成教师区域结构性短缺，即教师编制的区域绑定与学生流动不适配。教师编制管理的区域行政壁垒、属地特性，导致跨区域的教师编制统筹使用难以实施。
教育教学改革的深化对教师学科素养及配置提出新要求。随着教育教学改革的深化，中小学要开齐开足开好各学科课程。这就要求所有学科任课教师数量充足，或教师具备多学科素养。但编制规定的生师比标准是一种总量配备标准，不是学科配备标准，这就导致学校规模越大，各学科教师配备越好，而小规模学校显然很难满足学科师资需求。随着科学、法治、中华优秀传统文化、劳动教育、综合实践、人工智能等内容相继进入中小学课程，教学改革的深入推进对教师编制提出新要求。
【“十五五”时期优化教师资源动态配置的对策建议】
“十五五”时期，要按照《纲要》部署，健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制。构建起与学龄人口变化同频、与教育需求精准对接的教师资源配置体系，为基础教育提质增效筑牢师资根基，是当务之急。
建立学龄人口与教师资源配置预警机制，增强教师配置的动态性。各级政府要建立基础教育学龄人口监测系统，根据城镇化速度及时掌握未来在校生变动趋势，为优化教师资源配置提供数据支持。国家要根据人口总体变动情况，及时掌握各学段、各区域学龄人口生育和迁移变动趋势与特点，指导各地的教师资源配置，确保教师数量与学龄人口同步变化，逐步完善教师配置与常住学龄人口适配机制。省级政府要根据区域内人口变动趋势，提前预警教师资源短缺或过剩情况，统筹省域内教师编制配置。地市级政府要在统筹市域内学校布局建设基础上，统筹各类学校教师资源配置和跨区域教师资源配置，特别是要针对人口集聚县城和城区的教师资源动态配置，探索建立跨区域的教师编制调配机制，确保教师资源与需求匹配。各地支持鼓励新建和改扩建一贯制学校，为教师各学段贯通使用提供管理基础。县（区）级政府要根据学龄人口排浪式变动和流入流出情况，动态配置教育资源，上下学段贯通使用教师资源，增强教师资源配置的动态性。从调研数据看，小学专任教师中有一定比例的教师拥有初中教师资格证，具备向高学段转岗条件和基础。建议国家研制教师资格证书从低学段到高学段的升级转换制度、从单一学科到多学科拓展等，为教师学段贯通使用和全科教师供给提供政策基础。
统筹提高教师编制配置效率，完善教师管理与流动机制。各地各校要统筹提高教师编制配置效率。省级政府加大教师编制跨区域（市、县）调整力度，形成与生源变化对应的动态教师编制调整机制，以省为单位每2—3年调整一次中小学教职工编制，市、县根据生源变化情况可随时调整。建立与学龄人口流动方向相一致的教师编制及教师流动管理机制，满足学龄人口流入地教育教学需要，提高教师资源配置效率。建议在完善“县管校聘”教师管理制度基础上，探索建立县聘与校聘结合的教师聘用制度，县聘教师可在县域内跨校联合使用，特别是音体美等学科教师，可按一定服务半径跨校任课，让教师“走校教学”，缓解教师学科结构性短缺问题。县（区）政府统筹使用好教师编制、提高编制效益，城乡之间、学校之间采用“动态”编制管理的方式配备教师，实现教师从学校人到系统人的转变，充分用好现有编制，科学统筹考虑各学科教师比例结构。加强对存量教师的培训和转岗，提升教师多学科教学能力，提升综合素质，增强全科教学应对能力，应对高质量教学需要和教师工作满课时量需要。
完善教师编制标准，建立市域统筹的教师编制管理制度。支持各地探索建立生师比和班师比结合的教师编制标准，优化中小学师生配比，确保能够满足高质量课程教学需要。《纲要》明确提出，“建立‘市县结合’的基础教育管理体制”。建议各地在探索建立市县结合的基础教育管理制度基础上，打破传统思维和制度惯性，可优先考虑市域统筹的教师编制总量控制制度试点，教师编制在市域内统筹使用，解决学龄人口集聚产生的教师短缺，确保正常的教育教学运转和教学质量提升，避免产生教师冗余和短缺问题。目前，一些市级政府已开始探索市域统筹教师编制，专门满足人口流动造成城区学校教师缺编问题。建议探索建立学龄人口输入地和输出地相结合的教师工资财政保障制度，可在县域、市域和省域不同层面试点，建立立体化的教师工资待遇保障制度。
继续用好农村教师“特岗计划”、“银龄讲学计划”等教师补充制度，解决教师结构性短缺问题。多年来，为解决教师短缺问题包括临时性和结构性短缺，各级各校通过临聘教师等补充中小学教师供给。特岗教师一直是我国比较有效的教师补充和新教师筛选策略。近年来，“银龄讲学计划”作为中小学教师补充的一种措施，对优化中小学教育资源配置有一定的积极作用。当然，这仍是一种临时性教师补充机制，其使用总量和比例要在合理范围之内，不能过度依赖。对音体美等一些特殊学科教师，各地可因地制宜公开招聘高水平运动员、优秀退役运动员到中小学任教，并完善教师资格相应制度。（作者系中国教育科学研究院区域教育研究所所长、研究员 安雪慧）
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来源：中国教育报
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